改革開放30年來，中國經(jīng)濟持續(xù)高速增長，但發(fā)展中出現(xiàn)的社會問題也日益凸顯。由于社會轉(zhuǎn)型和體制轉(zhuǎn)軌，積累了許多經(jīng)濟社會發(fā)展問題，對社會保障制度建設(shè)提出了新的要求。正如丹麥著名學者考斯塔·艾斯平-安德森（Gosta Esping-Andersen）所指出的：“與西方的情況一樣，中國正在經(jīng)歷一場大規(guī)模的迅速變革，反過來，它也帶來了新的風險和新的需求，這就為昔日建立的服務(wù)于不同風險結(jié)構(gòu)的社會保障體系提出了一個直接的挑戰(zhàn)。因此可以說這個挑戰(zhàn)是對社會福利這個“建筑藝術(shù)”的重塑（redesign）。”^[1]中共十六屆六中全會明確提出了到2020年基本建立覆蓋城鄉(xiāng)居民的社會保障體系的戰(zhàn)略目標。當前，中國社會保障制度的改革正處于關(guān)鍵階段，制度建設(shè)和改革的任務(wù)十分繁重。

“他山之石，可以攻玉”。亞洲周邊國家和地區(qū)社會文化、歷史傳統(tǒng)和經(jīng)濟發(fā)展水平與我國相似或接近，與西方發(fā)達國家的經(jīng)驗相比，它們的某些成功經(jīng)驗和做法，對于我們的“吸收”和“借鑒”也許更有直接現(xiàn)實性。為此，我們選取亞洲有代表性的國家和地區(qū)：發(fā)達國家的代表——日本，新興工業(yè)化國家和地區(qū)代表——新加坡、香港、臺灣，與中國國情十分相似的發(fā)展中國家代表——印度，深入研究、比較分析其社會保障制度建設(shè)的共性和特點，探求其內(nèi)在的規(guī)律性以及對完善我國社會保障制度的借鑒與啟迪意義，即把中國的發(fā)展放到亞洲地區(qū)范圍內(nèi)，尋找社會保障制度發(fā)展的一般規(guī)律和在中國的適用范圍。

一、亞洲國家和地區(qū)社會保障制度的主要特征

眾所周知，任何國家的社會保障都是建立在本國特定的社會政治制度、經(jīng)濟發(fā)展水平以及傳統(tǒng)文化背景基礎(chǔ)之上并受一定的理論指導的。也就是說，社會保障制度模式選擇受到多種因素制約。亞洲國家和地區(qū)社會保障制度無疑與其政治、經(jīng)濟、社會、文化等“本土”因素有著許多內(nèi)在的邏輯聯(lián)系，在長期的發(fā)展進程中，逐步形成了有別于歐美傳統(tǒng)社會保障模式的一些重要特點。

　　1．社會保障模式呈多元化特征

自20世紀六、七十年代以來，新加坡、日本、印度和中國的香港、臺灣地區(qū)的社會保障制度獲得了長足的發(fā)展。在社會保障制度形成和發(fā)展過程中，由于不同國家和地區(qū)的政治體制、經(jīng)濟發(fā)展水平、歷史文化傳統(tǒng)、社會價值觀念乃至治國理念等多種因素的差異性的存在，導致在社會保障的政策理念、制度設(shè)計、實施方式及運行管理方面的差異，因而形成了具有不同特色的制度模式，可謂特色紛呈。

新加坡選擇了獨特的公積金模式。早在1955年，新加坡實施了中央公積金制度。它是政府立法強制個人儲蓄，采取完全積累模式和集中管理模式的社會保障制度，是一種自助性的社會保障模式，因不具有收入再分配功能而受到國際社會的質(zhì)疑。中央公積金制度成功解決了新加坡國民養(yǎng)老、住房、醫(yī)療等社會難題，成為一項行之有效、獨具特色的社會保障體系，是發(fā)展中國家在不斷探索中所形成的迥異于福利國家模式和傳統(tǒng)社會保險模式的另一種社會保障模式。

日本是一種亞洲型的福利國家。日本社會保障制度雖然起步較晚，但發(fā)展較快，其社會保障制度伴隨經(jīng)濟發(fā)展而日臻完善，已經(jīng)建立起了比較完善的多層次的社會保障制度。包括社會保險、社會福祉、公共扶助和醫(yī)療公共衛(wèi)生等四個部分，涉及諸如年金保險、醫(yī)療健康保險、護理保險、雇傭失業(yè)保險、勞動者災(zāi)害保險、兒童福祉、障礙者福祉、母子福祉、老人福祉等40多項制度。這些制度涉及日本國民生活的各個領(lǐng)域，幾乎覆蓋了所有國民，日本也因此成為亞洲國家中保障制度比較完備、保障水平較高的國家。

印度作為亞洲發(fā)展中國家，與中國國情十分相似。在長期探索和發(fā)展過程中，逐步形成了獨具特色的社會保障制度。主要表現(xiàn)在：從自身國情出發(fā)，重視對農(nóng)民等貧困人口的社會保障；關(guān)注對婦女、兒童及殘障人士等社會弱勢群體的社會保障；實行以全民免費醫(yī)療為基礎(chǔ)的醫(yī)療保障制度，逐年加大對農(nóng)民和城市貧民群體醫(yī)療保障的力度。

香港地區(qū)社會保障制度的發(fā)展比較特殊。直到20世紀五、六十年代，香港社會保障制度帶有濃厚的社會慈善性質(zhì)，港英政府在社會保障體系構(gòu)建中基本上處于缺位狀態(tài)，直到60年代后期才逐步介入。同時由于港英政府奉行“大市場、小政府”的自由放任經(jīng)濟政策，對社會保障始終強調(diào)低供給的原則，強調(diào)保障的貧困救助性質(zhì)，因此社會救助制度在香港長期發(fā)揮著非常重要的社會保障功能，而以社會保險為核心的社會保障制度安排，在香港發(fā)展非常有限。

臺灣地區(qū)的社會保障制度產(chǎn)生于20世紀50年代，與其他國家和地區(qū)有所不同的是，走的是一條反福利國家的道路。最初只側(cè)重于“軍、公、教”等特定階層，而忽略了社會上的弱勢群體——殘疾人、老人、兒童以及失業(yè)人員。因此，高水平福利保障、低水平福利保障與缺乏福利保障的群體現(xiàn)象在臺灣并存，福利資源分配不平等與階層化傾向比較明顯。20世紀80年代末以來，臺灣進入政治轉(zhuǎn)型期，開始由原來的威權(quán)政治轉(zhuǎn)向民主政治。由于政治向民主化的轉(zhuǎn)型和民間力量施加的壓力，臺灣政府開始實施普遍性福利，如1995年的全民健康保險，臺灣的社會福利模式也開始了從選擇式到全民式的轉(zhuǎn)型。

此外，上述國家和地區(qū)還從各自的歷史和現(xiàn)實條件出發(fā)，建立了各具特色的社會保障項目類型。例如：新加坡和香港地區(qū)旨在改善低收入者住房狀況的住房保障制度；日本雙層次模式的養(yǎng)老保險制度，即：第一層次是覆蓋所有公民的國民年金制度，又稱基礎(chǔ)年金，第二層次是與就業(yè)收入相關(guān)聯(lián)的雇員年金制度；日本的含有失業(yè)預防和增進勞動者福利功能的雇傭保險制度；印度的全民免費醫(yī)療制度和面向農(nóng)村貧困人口的社會保障措施，以及臺灣地區(qū)的全民健康保險制度；等等。它們構(gòu)成了亞洲國家和地區(qū)內(nèi)容豐富的社會保障制度“資料庫”。

上述亞洲國家和地區(qū)社會保障模式的多元化特征，一方面表明了它們在建設(shè)自己的社會保障制度時堅持走自己的路，沒有盲從；另一方面也表明了不同的國情條件對社會保障制度的影響及客觀制約作用。

2．社會保障制度起步較晚，歷史較短，保障標準和水平不高

與歐洲社會保障體系一百多年的歷史相比，亞洲國家和地區(qū)社會保障制度普遍在二戰(zhàn)以

后才逐步建立發(fā)展起來，起步較晚，歷史較短，總體水平不高。此外，與歐洲發(fā)達國家社會保障水平通常伴隨著經(jīng)濟發(fā)展而同步提高不同，亞洲國家和地區(qū)除日本外，社會保障制度發(fā)展普遍滯后于經(jīng)濟的發(fā)展，社會保障水平的提高速度低于經(jīng)濟增長速度。其中既有歷史文化傳統(tǒng)原因，也有優(yōu)先發(fā)展經(jīng)濟等方面原因。

二戰(zhàn)后，亞洲國家和地區(qū)把經(jīng)濟增長作為第一要務(wù)，不約而同地選擇了經(jīng)濟增長優(yōu)先的低福利政策取向。它們把社會福利看成是經(jīng)濟增長的負擔，認為高福利的政策制度會增加企業(yè)的負擔和生產(chǎn)成本，削弱國際競爭力，進而影響經(jīng)濟發(fā)展。這在新加坡、香港和臺灣等新興工業(yè)化國家和地區(qū)表現(xiàn)尤為突出。于是出現(xiàn)這樣一個現(xiàn)象：這些國家的經(jīng)濟在持續(xù)快速增長，人均GDP已接近或達到發(fā)達國家的水平，但社會保障水平?jīng)]有伴隨經(jīng)濟增長而同步提高，社會保障支出在政府財政支出總額中的比重大大低于發(fā)達國家，社會保障標準和水平不高。

以香港為例。香港政府一直認為，香港的社會保障制度建設(shè)應(yīng)以保障基本生活為主，不盲目追求高福利的目標，以免對經(jīng)濟發(fā)展造成沉重負擔。因此，從一開始，香港的社會保障體系就保持了一個低水平的保障水準。20世紀70年代，香港社會保障開支僅占其政府財政開支的1.5%。經(jīng)過80年代的發(fā)展，也僅上升到政府財政開支的5%左右。又經(jīng)過90年代的大發(fā)展，才上升到1996―1997年度財政開支的8.4%。而同一時期，世界發(fā)達國家和地區(qū)的社會保障開支在本國財政開支中所占的比例早已超過30%，如英國為32.5%、美國為31.7%。就連一些中等收入國家的社會保障開支也占到財政開支的20%左右。香港的社會保障水平僅相當于一些低收入國家的標準。^[2]特區(qū)政府成立后，香港的這種保障模式也未起根本的變化。有數(shù)據(jù)顯示，2001年，香港社會保障開支占財政開支的比例也不過區(qū)區(qū)的10.5%。高經(jīng)濟增長與低水準的社會福利形成鮮明反差，并成為香港社會發(fā)展的顯著特征。

另據(jù)亞洲開發(fā)銀行在2008年5月14日發(fā)布的一份對亞洲各國政府社會福利開支的比較研究報告《社會保護指數(shù)》顯示，亞洲各國用于社會福利的平均開支低于GDP的5％，給予失業(yè)人口、老人、窮人和殘疾人的財政資助平均水平僅達到聯(lián)合國規(guī)定的35％，社會福利支出嚴重偏低。

3．重視社會保障立法，立法先行，社會保障制度運行法制化

社會保障作為通過國家立法強制實施的社會經(jīng)濟制度，必須有完善的法律法規(guī)作為保證。社會保障立法是確保社會保障制度按照既定目標實施的前提和基礎(chǔ)。綜觀新加坡、日本、印度、香港和臺灣地區(qū)社會保障制度的發(fā)展歷程，它們在社會保障發(fā)展的初期都十分重視立法，在嚴明的法律體系保障下，確保了社會保障措施的順利實施。

在新加坡，立法先行、制度運行法制化是其中央公積金制度成功實施的重要保證。新加坡政府首先立法，制定了《中央公積金法令》，以此為依據(jù)來實施社會保障制度。整個公積金制度在《中央公積金法令》的規(guī)范下有條不紊地施行，表現(xiàn)出高度的自覺性和規(guī)范性。此外，新加坡住房保障制度的成功之處也在于立法明確、法制健全。在組屋建設(shè)的各個發(fā)展階段，都通過立法的形式以確保住房保障政策和“居者有其屋”計劃的貫徹實施。

在日本，從開始推行社會保障伊始就非常重視立法。從1946年到1953年，日本政府圍繞國民生存權(quán)制定并實施了相關(guān)法律，而隨后制定的新《國民健康保險法》、《國民年金保險法》則使日本在1961年實現(xiàn)了“國民皆保險”、“國民皆年金”的目標。而在生活福祉領(lǐng)域，日本所依據(jù)的是“福祉六法”。^[3]在實施這些法律的過程中，日本政府還根據(jù)相關(guān)法律的實施情況、時代的變遷對一些法律適時進行修改完善，以適應(yīng)不斷變化的社會經(jīng)濟發(fā)展。

秉承英國統(tǒng)治時期遺留下的法律體系和管理體系，早在19世紀中期，印度就開始陸續(xù)出臺保護工人權(quán)益的法案，如1850年的《學徒法案》等。雖然這些早期的法律并沒有從真正意義上給工人帶來多少保護，但從司法角度來看，印度已經(jīng)把對工人利益的保護納入了立法議程。1923年，印度有了第一部社會保障法——《工人賠償法》，其主要內(nèi)容是對工人在工作中受到的傷害包括職業(yè)病作出賠償。而關(guān)于婦女兒童的保護法律也出現(xiàn)較早，這說明印度在立法上對勞動者以及弱勢群體權(quán)益的重視。通過一個多世紀的不懈努力，印度已建立了健全有效的社會保障法律體系。

香港是個法治社會，雖然政府沒有出臺系統(tǒng)的《社會保障法》，但對每個社會保障項目制定了細致、嚴密的法律法規(guī)。各相關(guān)機構(gòu)還根據(jù)這些法律法規(guī)制訂實施細則，使操作過程細化，不易引起歧義與糾紛，實現(xiàn)了有法可依。

從臺灣社會福利制度的發(fā)展來看，它一開始建立社會福利制度就采用了立法的形式，并且在長期的發(fā)展過程中，社會福利制度經(jīng)過多次改革，幾乎都是通過法制化的形式來確立最終方案。社會福利快速發(fā)展的時期，也是臺灣立法不斷增多的時期。如從20世紀90年代開始，臺灣進行了一系列有針對性的社會福利立法與修法。除對《老人福利法》、《身心障礙者保護法》、《社會救助法》等進一步修訂完善外，還頒布實施了十余部法律，從而逐步建立起覆蓋全民并且比較規(guī)范的社會福利制度。

4．受儒家思想影響較深，重視家庭在社會保障中的作用

儒家的家庭文化觀對亞洲社會保障模式產(chǎn)生了重大而深遠的影響。儒家傳統(tǒng)文化具有“家國同構(gòu)”的特點，注重家庭的道德責任以及對國家、社會穩(wěn)定的積極影響。家庭內(nèi)家長有教育撫養(yǎng)子女的責任，子女有贍養(yǎng)父母的義務(wù)，以家為單位實行家庭成員之間的互助。這種文化深刻影響著亞洲福利制度安排及其政策取向，在國家發(fā)展與福利制度的建構(gòu)中發(fā)揮著兩面影響：其積極影響是可以進一步發(fā)揮家庭內(nèi)部的保障功能并在一定程度上促進了社會穩(wěn)定，但它也降低了公眾對社會的公共需求程度，制約著福利制度的社會化。正如有學者指出的：“東亞大部分地區(qū)已把個人必須具備的減震能力扔給了家庭以及與家庭相關(guān)的社區(qū)和鄰居關(guān)系網(wǎng)，而不是扔給公共機構(gòu)�！�^[4]

新加坡、日本、香港和臺灣地區(qū)社會保障制度的發(fā)展都不同程度地受傳統(tǒng)儒家文化思想的影響。在新加坡，占主體地位的大多數(shù)華人信仰佛教和儒家思想。新加坡的《共同價值觀念白皮書》提出“家族為根，社會為本”。家庭是社會良性發(fā)展的“根”，有了家庭作為社會的基本單位，社會結(jié)構(gòu)將會更加牢固，國家和社會的團結(jié)穩(wěn)定才有保障。因此，新加坡十分注重發(fā)揮家庭的社會功能，要求國民充分履行對家庭和社會應(yīng)盡的義務(wù)，鼓勵家庭成員集合資源照顧子女和奉養(yǎng)父母，互助共濟。這一理念充分反映在中央公積金制度中。“保健儲蓄計劃”、“健保雙全計劃”是會員儲蓄以保障個人、配偶、子女以及父母的醫(yī)療費用。會員不但可以保障自己，而且惠及配偶、父母和子女，盡到孝道與責任。而“最低存款填補計劃”和“家庭保障計劃”、“家屬保障計劃”的推行，強化了家庭保障功能，使家庭成員之間的社會保障利益相聯(lián)，增強了子女對父母、國民對家庭及社會的責任意識。

日本既是一個發(fā)達資本主義國家，同時也是一個深受儒家思想文化影響的亞洲國家。日本國憲法和日本民法都明確規(guī)定，直系血統(tǒng)、兄弟姐妹、夫妻之間有相互撫養(yǎng)的義務(wù)。這一思想和原則也體現(xiàn)在社會保障制度之中。如日本的年金制度是以家庭為單位而不是以個人為投保計算單位的。此外，在對老人、兒童、障礙者等弱勢群體提供生活福利時，日本政府也注意充分發(fā)揮家庭的功能和作用，力圖這些特殊人群不脫離家庭。這樣既可以維系家庭的情感，又可以充分發(fā)揮家庭在社會保障中的特殊作用。

受儒家文化思想影響，香港的社會保障制度特別重視扶持家庭，甚至把家庭看作是社會保障的最基本單位。特區(qū)政府對家庭保障給予了高度關(guān)注，為此，還規(guī)定了提供家庭經(jīng)濟資助、住屋、職業(yè)、醫(yī)療、照顧老人、教育兒童等14項服務(wù)內(nèi)容，并在綜合社會保障援助計劃中專門設(shè)立了家庭津貼項目。政府每年為支持家庭所投入的經(jīng)費，在社會保障總支出中高達60%左右。長期以來，家庭保障成為香港社會保障的重要基礎(chǔ)。

臺灣與大陸有著相近的歷史文化，相同的民俗民情，受中華傳統(tǒng)影響較深。因此，在臺灣，社會保障制度明顯偏向家庭保障，注重家庭的保障功能，至今還在法律上確認家庭系統(tǒng)是贍養(yǎng)老人的主要來源。

二、對中國的啟示與借鑒意義

當前，中國正在進行社會保障制度的建設(shè)與改革。亞洲國家和地區(qū)社會保障制度發(fā)展的經(jīng)驗教訓，必將會對中國社會保障制度的改革提供很好的思路和富有價值的借鑒。

1．加強社會保障相關(guān)立法，健全社會保障法律體系，是發(fā)展和完善社會保障制度的保證

亞洲國家和地區(qū)社會保障立法經(jīng)驗啟示我們，法律以其公正性和強制性而成為社會保障制度的支撐點，完善的法律法規(guī)體系是穩(wěn)步有序推進社會保障的根本保證。因此，社會保障的立法工作應(yīng)該先行一步。應(yīng)當承認，改革開放以來，我國的社會保障立法取得了一定進展。如在20世紀90年代制定了《殘疾人保障法》、《未成年人保護法》、《婦女權(quán)益保障法》、《老年人權(quán)益保障法》、《勞動法》等一些法律規(guī)范。近年來，全國人大常委會審議通過了《勞動合同法》、《就業(yè)促進法》和《勞動爭議調(diào)解仲裁法》。但從總體上看，我國社會保障法制建設(shè)還很不成熟。通過全國人大和國務(wù)院立法的項目很少，更多的項目還停留在行政命令、部門規(guī)章以及地方法規(guī)的層次上，不具備國家法律的形態(tài)，其剛性和約束力較弱。當前，我國社會保障體系建設(shè)中遇到的許多矛盾和問題，都與法律不夠健全、監(jiān)察執(zhí)法手段不足、管理漏洞多、缺乏可操作性有關(guān)。

因此，隨著我國改革開放事業(yè)的不斷發(fā)展以及日益深化的社會保障制度實踐，加快社會

保障的立法工作已成為社會保障制度改革進程中一項緊迫而嚴峻的任務(wù)。應(yīng)改變目前我國社會保障立法比較緩慢的狀況，加快立法步伐，抓緊把成熟的經(jīng)驗做法上升為法律，增強社會保障的強制性、權(quán)威性和穩(wěn)定性，確保這一制度沿著法制化的軌道健康有序地發(fā)展。當務(wù)之急是抓緊制定一部系統(tǒng)的、適應(yīng)中國國情的社會保障基本法典，涵蓋各項社會保障活動的準則，用更高級別、更全面系統(tǒng)的法律來規(guī)范整個社會保障體系，讓社會保障這個關(guān)系民生的重大問題在實施過程中能做到有法可依。^[5]

2．立足國情，建立同經(jīng)濟發(fā)展水平相適應(yīng)的、漸進式的社會保障體系

以國情為基點構(gòu)建本國的社會保障制度模式已經(jīng)成為亞洲各國普遍遵循的原則。從新加坡、日本、印度、香港和臺灣社會保障發(fā)展的規(guī)律來看，它們均是依據(jù)本國或本地區(qū)具體情況來選擇社會保障的制度模式和政策架構(gòu)，受到本國或本地區(qū)特定的社會政治條件、經(jīng)濟發(fā)展水平以及歷史文化傳統(tǒng)、社會價值觀念的制約。從中我們得到的啟示是：中國應(yīng)在遵循社會保障制度客觀規(guī)律的基礎(chǔ)上，尋求適合自身國情的社會保障發(fā)展之路。

社會保障體系的發(fā)展是一個漸進過程，其發(fā)展必須與國家的經(jīng)濟發(fā)展水平、經(jīng)濟實力、

國情特點以及各方面的承受能力相適應(yīng)。也就是說，在建立社會保障制度過程中，應(yīng)當根據(jù)本國經(jīng)濟發(fā)展水平和各方面的承受能力恰當?shù)卮_定社會保障的標準和水平，社會保障水平應(yīng)當是適度的。

按照這個規(guī)律，中國在設(shè)計自己的社會保障制度時，應(yīng)當理性保持一個與經(jīng)濟增長速度相適應(yīng)的水平，而不應(yīng)該簡單模仿、盲目追求西方福利國家的模式。中國是一個發(fā)展中國家，雖然經(jīng)過30年的改革開放，國民經(jīng)濟得到了快速持續(xù)的增長，但必須清醒地看到，我國目前正處于社會主義初級階段，經(jīng)濟實力、綜合國力都還不夠雄厚，同時正處于社會經(jīng)濟轉(zhuǎn)型的關(guān)鍵時期，這樣的現(xiàn)實要求必須慎重選擇適合自己的社會保障制度模式。因此，社會保障標準不能過高，必須堅持低水平、廣覆蓋的原則。從低水平起步，保障人民群眾的基本需求。此外，還要隨著經(jīng)濟發(fā)展不斷提高社會保障標準和水平，使其與整個社會經(jīng)濟的發(fā)展相適應(yīng)。

總之，中國社會保障制度建設(shè)需要在保持理性的條件下，走循序漸進的發(fā)展道路。而立足國情與尊重社會保障制度的客觀發(fā)展規(guī)律，將構(gòu)成中國社會保障制度選擇的兩大現(xiàn)實影響因素。

3．堅持社會保障的公平正義原則，逐步擴大社會保障的覆蓋面，重點向農(nóng)民、弱勢群體傾斜

社會保障天然具有追求公平的特質(zhì)。從亞洲國家和地區(qū)社會保障發(fā)展趨勢來看，公平、正義、共享將成為它們共同追求的核心價值；逐步擴大社會保障的覆蓋面，保證每個公民享有平等的社會保障權(quán)，是它們努力追尋的目標。

一直以來，“城鄉(xiāng)分治”是我國的基本社會格局，社會保障也存在著顯著的城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)差別：城市社會保障制度在保險的項目、覆蓋率以及保障水平等方面均大大高于農(nóng)村，城市已經(jīng)建立了相對較為完整的社會保障體系，盡管這一體系還有待于進一步完善和健全。而在農(nóng)村，受財力所限，廣大農(nóng)民的社會保障一直處于低水平狀態(tài)，仍然主要依賴傳統(tǒng)的家庭保障，城鄉(xiāng)社會保障之間差距很大。這種城鄉(xiāng)分割的“二元社會保障”格局使社會保障制度的收入再分配功能嚴重扭曲，形成了市民與農(nóng)民事實上享有的社會保障權(quán)不平等，社會保障的公平性問題突出，社會保障的公平正義性引起社會的廣泛關(guān)注。

為此，近年來，我國不斷擴大社會保障的覆蓋面，加大對農(nóng)民以及農(nóng)民工的社會保障。目前中國已經(jīng)在醫(yī)療保障方面做出了有益的努力和嘗試，即通過建立新型農(nóng)村合作醫(yī)療的方式將農(nóng)民納入醫(yī)療保障的范圍。而在其它如社會養(yǎng)老等方面，中國也在進行有益的嘗試。這些嘗試就是試圖打破城鄉(xiāng)二元結(jié)構(gòu)和地區(qū)經(jīng)濟發(fā)展不平衡的差別，實現(xiàn)社會保障的公平、正義、共享。今后，在社會保障制度的改革與完善過程中，應(yīng)將重點放在農(nóng)村社會保障體系的建立上，公共資源投入應(yīng)當優(yōu)先考慮農(nóng)民的社會保障需求。此外，還要注意通過社會保障和社會福利，給最需要的人包括殘疾人、老人、婦女兒童等社會弱勢群體提供基本的生存和生活條件，社會保障和社會福利應(yīng)該向弱勢群體傾斜。

4．堅持政府主導與責任分擔的原則，在國家、企業(yè)、社會與個人之間建立一種動態(tài)的責任分擔平衡機制，開辟多元化的社會保障資金渠道

社會保障中政府責任的合理界定是社會保障制度健康、可持續(xù)發(fā)展的前提和基礎(chǔ)。社會保障改革的實質(zhì)和核心就是社會保障責任在各方責任主體之間的劃分。應(yīng)當承認，政府在社會保障中擔負著不可推卸的責任，但如果在制度設(shè)計時不重視讓企業(yè)、社會、個人承擔相應(yīng)的義務(wù)或責任，即使是經(jīng)濟發(fā)達國家的社會保障制度也會走向崩潰。西方國家依賴赤字財政、高稅收等構(gòu)建的政府全包式社會保障制度雖發(fā)揮過積極作用，但政府財政不堪重負，無法步入良性循環(huán)。有效的社會保障制度不僅是實現(xiàn)公平正義的制度，同時也是一種可持續(xù)發(fā)展的、有生命力的制度。

綜觀新加坡、日本、印度、香港和臺灣地區(qū)社會保障制度的發(fā)展，政府主導與責任分擔是其始終堅持的原則。新加坡政府主張“人民的事由人民自己掏錢”，從保障資金的來源上強調(diào)個人對自己的福利保障要承擔足夠的責任。因此，新加坡社會保障制度的一個突出特點是國民的自保性，強調(diào)個人責任，建立分擔機制。從發(fā)揮政府、個人和社會三者的積極性出發(fā)，政府有所為有所不為，積極介入，但不包辦代替，在以政府責任為主的傳統(tǒng)社會保障中強調(diào)更多的個人責任。日本政府在其社會保障制度發(fā)展過程中發(fā)揮了積極的主導作用，同時日本企業(yè)和個人也承擔了各自的責任。以日本社會保險為例，它既強調(diào)政府的社會責任，又突出企業(yè)的社會責任和個人的自我保障責任。如日本政府負擔每年1/3的年金支付額，免除生活困難者的保險費繳付等，而勞資雙方共同負擔保險費用。印度在推行社會保障制度過程中，政府發(fā)揮了十分重要的作用，所需資金主要由政府提供，但同時也注意拓寬渠道，積極吸納各種社會資金用于發(fā)展社會保障。如印度除了推行強制性社會保險外，保險公司、信托公司等在醫(yī)療保險、失業(yè)保險領(lǐng)域非常活躍。香港社會保障制度的一個最大特點，也是優(yōu)點是充分發(fā)揮民間組織的作用，官民合作辦福利。在香港，社會保障工作不僅是政府的職責，而且也日益引起社會各界的重視和參與。由非政府機構(gòu)承包的福利服務(wù)涵蓋全港社會福利服務(wù)的近九成。目前臺灣的社會福利供給部門正朝著多元化的方向發(fā)展，雖然政府供給仍然處于主要地位，但長期以來社會資源的整合和利用也在臺灣社會福利發(fā)展中起著十分重要的作用。

借鑒上述經(jīng)驗，中國應(yīng)當明確政府、企業(yè)、社會及個人在社會保障體系中各自承擔的責任包括財政責任，開辟多元化的社會保障資金渠道。首先應(yīng)強調(diào)政府責任。要加大政府對社會保障的資金投入，提高社會保障支出的比重。其次要強調(diào)個人責任。按照權(quán)利與義務(wù)相對應(yīng)、公平與效率相結(jié)合的原則，建立參保繳費與社會保障待遇掛鉤的激勵約束機制，鼓勵個人參保繳費。三是充分調(diào)動社會資源，發(fā)揮民間組織和企業(yè)在社會保障中的作用，大大調(diào)動民間力量、廣大社會成員的投入和積極參與。大力支持民間社會性籌資，建立社會保障捐贈基金等等。這樣不僅可以補充社會保障公共資源的不足，擴張社會保障制度的福利性，而且能夠增強公共道德與互助意識。

總之，中國社會保障制度建設(shè)應(yīng)堅持政府主導與責任分擔的原則，在國家、企業(yè)、社會與個人之間建立一種動態(tài)的責任分擔平衡機制。改變目前主要依靠國家基本保險、保障形式單一的局面，建立多形式的社會保障模式。推進企業(yè)年金和補充醫(yī)療保險，積極發(fā)展商業(yè)保險和民間救助，建立包括國家基本社會保險制度、企業(yè)補充社會保險制度和個人儲蓄社會保險制度的多形式的社會保障體系。惟有如此，才能建設(shè)一個可持續(xù)發(fā)展的、有生命力的社會保障制度。